Када је Европска комисија у јесен 2023. представила свој нови План раста за Западни Балкан, предлог је деловао једноставно. Европска унија ставила би региону на располагање 6 милијарди евра - 2 милијарде у виду бесповратних средстава и 4 милијарде у виду повољних кредита - док би Албанија, Босна и Херцеговина, Косово, Црна Гора, Северна Македонија и Србија спроводиле договорени скуп реформи. Новац би се исплаћивао у фазама, како се испуњавају конкретни услови. За сваког корисника, те обавезе биле су утврђене у Реформској агенди за период 2024–2027. Формално, реч је о националним документима: владе су их припремиле, доделиле надлежности домаћим институцијама, усвојиле коначне верзије и сада су одговорне за њихово спровођење. Међутим, када се процес прати даље од потписа на коначним документима, граница између влада које предлажу реформе и европских институција које их процењују постаје знатно мање јасна.
Од самог почетка, Европска комисија није била замишљена само као спољни оцењивач који прима готове националне планове. У првобитном Плану раста наведено је да ће се о Реформским агендама разговарати са Комисијом, да ће их она процењивати и усвајати. Каснија Уредба којом је успостављен Инструмент за реформе и раст формализовала је такав аранжман. При процени агенде, Комисија треба да делује „у блиској сарадњи“ са корисником, али задржава право да износи примедбе, тражи додатне информације и захтева да се документ ревидира или измени. Пошто мерљиви кораци садржани у свакој агенди постају и услови за исплату средстава ЕУ, питање начина на који су ти кораци формулисани није само процедурална појединост. Реч је о документима који одређују приступ милијардама евра.
ГДЕ ПРИПРЕМА И ПРОЦЕНА ПОЧИЊУ ДА СЕ ПРЕКЛАПАЈУ
Укљученост Комисије у обликовање реформи није била скривена нити изван формалног оквира Инструмента. Напротив, блиска сарадња уграђена је у сам програм. Средства су намењена убрзавању европских интеграција, па Брисел има очигледну улогу у дефинисању захтева и процени да ли су они испуњени. Више открива то колико је рано та укљученост почела и колико је далеко понекад сезала. Национални документи показују да је Комисија била укључена много пре формалне процене завршених агенди и да је у више случајева учествовала не само у утврђивању широких приоритета већ и у дефинисању методологије, појединачних реформских корака и рокова за спровођење. Истовремено, ЕУ је финансирала консултанте и институције које су националним администрацијама помагале да осмисле, трошковно процене и структуирају те исте реформе.
Црна Гора пружа један од најјаснијих званичних приказа овог процеса. Након што је почетком 2024. формирана радна група, национални тим је Европској комисији слао узастопне ревидиране радне верзије главних реформских мера и корака за њихово спровођење. Процес се одвијао у складу са роковима, обрасцима и методолошким захтевима утврђеним на нивоу ЕУ. Предлози главних реформи технички су усаглашени 19. јуна, а црногорска влада их је размотрила и одобрила наредног дана. У званичним документима такође се наводи да је влада приоритетне области политика утврдила у блиској сарадњи са Комисијом. Касније током процеса, коментари добијени у оквиру домаћих консултација укључени су тамо где су били у складу са стратешким смерницама које су већ биле договорене са Европском комисијом.
Документи из Србије пружају још детаљнију слику. Након што су организације цивилног друштва доставиле коментаре на нацрт Реформске агенде, Министарство за европске интеграције објавило је писане одговоре. У њима се наводи да је агенда припремљена према методологији коју је доставила Европска комисија. На питање зашто су реформе подељене на одређене квалитативне и квантитативне кораке, министарство је одговорило да је методолошки приступ за дефинисање реформских корака утврдила Комисија. Приоритетне области одабране су у консултацијама са Бриселом, а рокови за спровођење договорени су са Комисијом. За поједине законе и стратешка документа предвиђена агендом очекивало се и да буду усаглашени са Комисијом пре усвајања. У једном одговору српска страна иде и корак даље: наводи да је законодавни оквир у областима безбедности хране, ветеринарске и фитосанитарне политике уврштен у агенду на предлог Комисије, која је утврдила и крајњи рок за усвајање одговарајућих прописа.
Такозвано Косово описује сличан процес мање бирократским језиком. Након завршетка агенде, премијер Аљбин Курти угостио је тим задужен за њену припрему и преговоре. Он је описао рад као процес у којем су се анализа, израда нацрта, преговори и координација истовремено одвијали у Бриселу и Приштини. Формулација је важна. Преговори са Комисијом нису почели тек пошто је национална страна довршила текст. Припрема нацрта и преговори представљени су као делови истог процеса.
МЕХАНИЗАМ КОЈИ ФИНАНСИРА ЕУ, А СТОЈИ ИЗА НАЦИОНАЛНИХ РЕФОРМИ
Паралелно са овим преговорима одвијао се још један, мање видљив слој процеса. Центар за изврсност у финансијама (CEF), са седиштем у Љубљани, покренуо је 2022. године, уз финансирање ЕУ, пројекат „Боље интегрисање структурних реформи у фискалне оквире“, познат као FISR2. У почетку је био усредсређен првенствено на програме економских реформи, годишња документа економске политике која припремају земље кандидати за чланство у ЕУ. Након увођења Плана раста, рад пројекта проширен је и на Реформске агенде. CEF сада отворено наводи да је подржавао јавне институције широм Западног Балкана у осмишљавању, процени трошкова, координацији и процени структурних реформи. Током четири године, пројекат је сарађивао са 100 јавних институција и подржао припрему или спровођење 27 програма економских реформи и Реформских агенди.
У мају 2024, док су националне агенде још биле у припреми, CEF је окупио службенике непосредно одговорне за координацију њихове припреме и спровођења. Међу учесницима програма били су и представници Генералног директората NEAR, одељења Комисије надлежног за политику суседства и проширења. Наведени циљ био је практичан: јачање способности службеника активно укључених у припрему и спровођење Реформских агенди. CEF је потом израдио смернице за процену трошкова реформи, показатеље, праћење и извештавање, а касније развио и посебан програм обуке о припреми квалитетних структурних реформи. Ове активности спроведене су у оквиру пројекта који финансира ЕУ. Техничка помоћ ове врсте сама по себи не значи да су европски стручњаци писали националне Реформске агенде уместо министарстава. Слични механизми подршке одавно су део процеса приступања ЕУ. Ипак, План раста омогућава посебно преклапање улога: институција која поставља захтеве и одлучује да ли су услови испуњени истовремено финансира део инфраструктуре која корисницима помаже да осмисле и представе реформе којима испуњавају те захтеве. У већини случајева, докази се ту завршавају - на методологијама, обукама, консултацијама и подршци националним тимовима. У Северној Македонији, међутим, траг води даље, до суштине конкретног реформског услова повезаног са финансирањем.
СЕВЕРНО МАКЕДОНСКА МЕРА
Прича почиње пре него што је План раста уопште постојао. Делегација ЕУ у Северној Македонији финансирала је уговор о услугама под називом „Рационализација употребе парафискалних намета“, вредан 299.978 евра. Циљ је био да се Министарству привреде помогне да успостави систем за идентификовање парафискалних намета које плаћају предузећа и развије механизам за њихово смањење, укидање или оптимизацију. Рад је обухватио попис 377 таквих намета, док су спољни стручњаци израдили методологију, препоруке и предлоге о томе које наметe треба изменити. У каснијим националним документима о економским реформама ова методологија описана је као кључни инструмент за наредну фазу реформе.
Када је израђена Реформска агенда Северне Македоније, резултати тог ранијег пројекта који је финансирала ЕУ поново су се појавили у оквиру новог механизма финансирања. Један реформски корак захтева оптимизацију 28 намета, на основу претходног пописа 377 намета и препорука насталих у оквиру повезаног пројекта техничке помоћи који је финансирала ЕУ. Званично извештавање Северне Македоније о спровођењу инструмента ИПА касније је још јасније показало ту везу: препоруке из пројекта ЕУ уграђене су у Реформску агенду као део реформе којом се подржавају мала и средња предузећа. След догађаја стога се може реконструисати са необичном прецизношћу. ЕУ је платила спољну техничку помоћ; консултанти су израдили методологију и препоруке; ти резултати утицали су на конкретну обавезу у Реформској агенди; а испуњење те обавезе потом се процењује у оквиру Инструмента.
Ова разлика је важна. Овде више није реч само о томе да Брисел помаже службеницима да попуне образац или израчунају трошкове реформе. Рад финансиран средствима ЕУ пре успостављања Инструмента постао је део техничке основе за мерљив услов у оквиру новог финансијског инструмента. Доступни докази и даље не показују да су спољни консултанти непосредно написали одговарајући пасус Реформске агенде. Они, међутим, показују одакле потиче суштина мере: њена методологија и препоруке развијене су у оквиру пројекта техничке помоћи који финансира ЕУ. То је најјаснији пример како европска техничка помоћ може да пређе пут од стручног рада до формалне обавезе коју преузима национална влада.
АЛБАНСКИ УГОВОР
Случај Албаније је другачији. За сада не постоји подједнако јасно следљив пут од препоруке једног консултанта до конкретног реформског корака. Уместо тога, постоји посебан уговор ЕУ додељен док је Реформска агенда још била у припреми. У априлу 2024. Делегација ЕУ доделила је уговор „Подршка управљању финансијском помоћи ЕУ у Албанији“. За његово спровођење изабрани су WYG Consulting и немачки GIZ, а вредност уговора у тренутку доделе износила је 2,7494 милиона евра. Његов укупан обим био је знатно шири од Плана раста: консултанти су требало да помогну албанским институцијама у планирању, програмирању, праћењу и процени финансијске помоћи ЕУ. Ипак, у сопственом опису пројекта, WYG изричито наводи унапређење стратешких и програмских докумената, укључујући Реформску агенду Албаније.
Званични портал пројеката ЕУ за Албанију пружа додатне детаље. Задатак је обухватао помоћ у припреми стратешких и програмских докумената, претварање реформских приоритета у предлоге програма и циљане пројекте, као и подршку међуинституционалном дијалогу о политикама. Један од наведених резултата био је унапређење квалитета и усклађености стратешких и програмских докумената, укључујући албанску Реформску агенду. Извођачи су такође израдили материјал непосредно повезан са агендом: у објављеном Комуникационом плану за План раста и Реформску агенду наводи се да је припремљен у оквиру истог уговора WYG–GIZ. Обим првобитног задатка у области комуникација накнадно је, на захтев Делегације ЕУ, проширен тако да обухвати посебан резултат који се односи на План раста и Реформску агенду.
Овде је, међутим, посебно важно разликовати доказе од закључака. Ови документи показују да је ЕУ платила консултанте за техничку помоћ чији је обим изричито укључивао унапређење докумената као што је Реформска агенда, као и да су извођачи произвели резултате повезане са агендом. Они не доказују да су WYG или GIZ написали саму агенду. За такав закључак били би потребни интерни нацрти, технички извештаји, појединачни задаци стручњака или документи који показују конкретне измене текста. Ипак, други званични албански извор осветљава ко је одредио оквир у којем је документ писан. У извештају о јавним консултацијама, влада је одбацила предлоге организације UN Women који су излазили изван постојеће структуре агенде, објашњавајући да је пет области политика обухваћених документом утврдила Европска комисија на сличан начин за све кориснике са Западног Балкана.
НАЦИОНАЛНИ ДОКУМЕНТИ ОБЛИКОВАНИ КРОЗ ЕВРОПСКИ ПРОЦЕС
Слика која се појављује сложенија је од било које од две погодне крајности. Не постоји основ за тврдњу да су владе Западног Балкана једноставно добиле готове документе из Брисела и потписале их. Национална министарства и радне групе заиста су припремале агенде, међусобно преговарале, спроводиле консултације и и даље су одговорне за испуњавање преузетих обавеза. Ипак, подједнако је тешко описати Реформске агенде као аутономне националне планове са којима се Комисија упознала тек пошто је израда завршена. Званични документи указују на супротно: методологија је стигла из Брисела, нацрти корака пролазили су кроз поновљене кругове консултација, о роковима се разговарало са Комисијом, а у неким случајевима су области политика или појединачне мере уврштене на њену иницијативу.
Истовремено, око овог процеса постојала је техничка инфраструктура финансирана средствима ЕУ. Регионални пројекат FISR2 обучавао је националне тимове за припрему, процену трошкова и праћење реформи. У Албанији је вишемилионски уговор о техничкој помоћи изричито обухватао квалитет стратешких докумената, укључујући Реформску агенду. У Босни и Херцеговини, ЕУ је финансирала дугорочну подршку припреми Програма економских реформи, чија је компонента структурних реформи постала једна од формалних основа нове агенде. А у Северној Македонији веза је нарочито јасна: препоруке из ранијег пројекта који је финансирала ЕУ уграђене су у конкретан реформски корак. Ништа од овога само по себи не указује на злоупотребе. Сам Инструмент отворено предвиђа блиску сарадњу страна. Важније питање је да ли се ови програми могу описивати искључиво као националне реформске обавезе када су њихова структура, методологија и део суштинског садржаја развијени у процесу који је у значајној мери финансирала и усмеравала иста институција која ће касније процењивати њихово спровођење.
У томе лежи суштинска напетост у средишту Плана раста. Европска унија није само понудила Западном Балкану новац у замену за реформе. Успоставила је оквир у којем су формулисани услови за финансирање, учествовала у преговорима о тим условима, финансирала стручну помоћ и алате коришћене у њиховој припреми, а затим преузела одговорност да одлучи да ли је учињено довољно за исплату следеће транше. Правно и политички, Реформске агенде остају национални документи. Ипак, евиденција о начину на који су настале показује да је много теже повући јасну линију између националног власништва над процесом и европског утицаја него што би потписи на њиховим насловним странама могли да сугеришу.
