Последње уставне промене гарантовале су већу независност судства, тужилачку самосталност и да ће правда грађана бити апсолутни приоритет. Уместо тога добили смо затворен правосудни систем, отуђен и од грађана и од државе. У разговору са професором уставног права др Владаном Петровом, који је и сам учествовао у креирању уставних амандмана, као члан Венецијанске комисије, сазнајемо шта је реформом заиста требало да се постигне, шта је урађено а шта намерно избегнуто. Петров наводи да није само довољно донети реформе, већ да би се оне заиста спровеле у пракси, потребно је радити и на правној свести.
Да ли сматрате да су уставне промене из 2022. године у домену правосуђа испуниле свој основни циљ, већу независност и одговорност правосудних органа, или су у пракси резултирале затворенијим системом без ефикасних механизама контроле?
У овом моменту није једноставно одговорити на ово питање. Навешћу два разлога. Први се тиче немогућности да се објективно и комплетно сагледа слика „новог“ правосуђа, јер оно није успостављено аутоматски ступањем на снагу уставних амандмана 2022. године. Пошто сам био носилац стручног дела посла на изради уставних амандмана одговорно тврдим да су уставне промене цивилизацијски искорак у односу на хибридни и неконзистентни систем који смо имали по изворном тексту Устава из 2006, а поготово по Уставу из 1990. Ипак, ниједан уставни оквир, ма колико квалитетан, неће дати очекиване позитивне резултате, уколико се не мењају традиционално лоше навике у правосудном и у институционалном систему уопште. Да наведем неке: изигравање правних прописа или њихова селективна примена; недовољна транспарентност правосудних орана и правосудних савета, по уставу независних државних органа надлежних да бирају судије и јавне тужиоце и да надзиру њихов рад; различити облици непотизма, концентрације моћи и утицаја код појединих носилаца највиших правосудних функција; постојање ванинституционалних веза са појединим центрима политичке моћи у држави или у иностранству итд.
Дакле, није довољно само донети одговарајуће законске и подзаконске прописе, што је готово у потпуности учињено до 2024. године. Неопходно је предано и одговорно радити на промени правне свести, односно правне културе. Изградња демократске, насупрот партитократској култури (под којом подразумевам не само утицај политичких партија, него и флуидних невладиних организација), која подразумева суштинску аутономију правосуђа од сваке политике, владајуће или опозиционе, домаће или стране, јесте дуготрајан и сложен процес. Зато сам још по ступању на снагу уставних амандмана рекао да прве позитивне резултате можемо очекивати тек за пет до 10 година. То може изгледати предалеко, али морамо имати у виду да је правосуђе у Србији оптерећено наслагама бројних неуспелих фингираних и лажних реформи од 90-тих година па наовамо. У том смислу, не треба заборавити правосудну „катастрофу“ коју је општим реизбором судија 2008-2010 изазвала тадашња власт.
Други разлог због којег је превише рано изрицати коначне оцене о најновијој правосудној реформи огледа се у специфичним друштвеним околностима у Републици Србији. Живимо у друштвеном ванредном стању чија је једна од карактеристика, речима Емила Диркема, потпуна аномија, односно непоштовање фундаменталних правних и друштвених принципа. Сведочимо суспензији Устава и закона у високом образовању, али и у другим, мање или више, повезаним друштвеним секторима. Сваљивати одговорност за непоштовање Устава и закона само на правосуђе, а проналазати узрок у скорашњим уставним променама било би крајње лицемерно. То себи могу да дозволе политичари, разни самопрокламовани експерти за правосуђе и сл., али професор уставног права мора да буде научно и стручно доследан. То не значи да сам као професор задовољан улогом нашег правосуђа и да не уочавам одређене озбиљне недостатке, кадровске и системске природе.
Како објашњавате све присутнији утисак у јавности да поједини учесници вишемесечних блокада, укључујући и лица којима су се на терет стављала озбиљна дела, уживају заштиту дела тужилаштва и судства? Односно да ли је деловањем појединих групација унутар правосудног система створен опасан преседан осећаја некажњивости?
Употребили сте добру реч „утисак“, а то је субјективна перцепција неког догађаја или појаве која се формира на основу информација које добијамо из спољног света. Тај „спољни свет“ данас је ретко заснован на документованим чињеницама, а предоминантно на (дез)информацијама које добијамо од разних медија и са друштвених мрежа. У том неретко конструисаном и имагинарном свету, о судијама и тужиоцима се изричу бројне неистине и дају паушалне оцене, а то пресудно утиче и на обичне грађане који губе и оно мало поверења у правосуђе. Без сумње, већа објективност кад је реч о коментарисању поступања и одлука правосудних органа неопходна је без обзира на уређивачку политику појединих медија. Ипак, за ниско поверење јавности у правосуђе, „побринули“ су се, у доброј мери, и сами правосуди органи, судови, а нарочито тужилаштво. Ретко обраћање јавности и нередовно извештавање о чињеницама које су релевантне у вези са предметима који су изазвали већу пажњу или узнемирење јавности, стварају утисак, слажем се с том оценом, да је правосуђе отуђен, пре свега однарођен систем. Основано се може сумњати да се неке чињенице желе сакрити или фалсфиковати. Дакле, неопходно је да се успостави редован институционални дијалог између правосудних органа и јавности. Без тога нема ни независнијег, професионалнијег и одговорнијег правосуђа.
Што се тиче деловања појединих група унутар правосудног система, о томе немам непосредна сазнања, али тзв. судијске котерије нису нова појава. О њима пише још Ђорђе Тасић, између два светска рата, указујући на опасности од повезивања судија по личним и еснавским критеријумима и њиховој самодовољности у систему. Те појаве добиле су замајац деловањем струковних невладиних организација, јер су многе судије и тужиоци чланови истих, што по закону није забрањено и само по себи није лоше. Не могу да спорим начелно позитивну спољну улогу највећих таквих организација, попут Друштва судија Србије или Удружења тужилаца Србије. Био сам им од користи када су њихови представници учествовали заједно са извршном влашћу у конципирању уставних амандмана. Нисам им био један од „омиљених“ уставних правника иако сам добрано заложио свој ауторитет да пронађемо компромис између политичких власти и њихових неретко апсолутних захтева. Нисам непосредно упознат са њиховим утицајем унутар правосудног система, али не спорим да је он присутан и да је, у извесном смислу, двосмеран. С једне стране, водио је, поготово номинално, јачању стандарда струке и професионалне етике. С друге стране, омогућио је да постану својеврсне групе за притисак и интересне групе, што значи да остваре и извесни ванзаконски утицај на организацију и функционисање правосуђа. То је код једног броја судија створило идентитетско двојство. У појединим случајевима чланство у таквом удружењу као да добија примат у односу на саму судијску функцију. То, не увек и не код свих судија, може изазвати ефекат сличан непримереном утицају на судије и довести у питање њихову непристрасност. Сходно важи и за јавне тужиоце.
Да ли бројни пројекти које спроводе струковне правосудне организације у сарадњи са страним донаторима, могу позитивно утицати на транспарентност и комуникацију правосуђа са грађанима, или у себи носе ризик од уплива страног утицаја у суштинско функционисање судске власти?
Зависи ко је, како ви кажете, страни донатор, и колико су транспарентни циљеви пројекта, као и његови исходи, попут чланака, зборника, препорука, стручних мишљења итд. Увек сам био неповерљив када су у питању поједине стране невладине организације, а изгледа да су и оне, углавном, имале исти однос према мени. Одазивао бих се позивима референтних тела Савета Европе и ОЕБС-а, јер су то међународне организације са којима имамо и правну обавезу да сарађујемо као држава чланица Савета Европе. Њихове препоруке су некад врло корисне, али се селективно примењују. Поред тога, одређена решења до којих се долази у сарадњи са тим телима представљају производ њиховог недовољног разумевања националног контекста, али су каткад резултат тренутне потребе актуелних политичких власти да остваре своје партикуларне интересе, па и да заштите личне интересе моћних појединаца на политичким и правосудним функцијама.
Искуство ме је научило да правим суштинску разлику између струковних организација. На пример, нисам се увек слагао са ставовима Друштва судија, али не могу да спорим релевантну улогу овог удружења у вишедеценијским покушајима реформе правосуђа. У крајњој линији, таква удружења су сасвим законита и отворена за чланство великог броја судија. С друге стране, организације попут ЦЕПРИС-а не уважавам, јер, из мог угла, оне не одвајају политику од струке и делују као квази-политичке организације или групе за притисак. Оне су, по правилу, слепе на политички активизам сопствених чланова судија и тужилаца и имају, рекао бих, „секташки“ приступ – затворене су за шире чланство, а извори финансирања из иностранства им нису довољно транспарентни.
Како гледате на све присутнију улогу невладиних организација у избору судија и тужилаца, кроз евалуације, обуке, али и учешће у креирању правосудних политика? Да ли је тиме угрожена уставна подела власти и самосталност правосуђа?
Уставна подела власти у савременој правној држави није угрожена самим постојањем и деловањем организација цивилног друштва. Напротив, друштвени дијалог, који је кључан за изналажење одрживих и квалитетних нормативних решења, као и за њихову имплементацију, незамислив је без сарадње носилаца државних власти и невладиних, нарочито професионалних струковних организација. Строго правно, ове организације немају своје представнике у правосудним саветима задуженим за обезбеђење независности судства и самосталности тужилаштва. Тамо седе судије и истакнути правници, а не формално чланови тих организација.
Као посматрач споља, видим три важна проблема. Прво, правосудни савети нису у претходне три године постигли неопходан ниво кохезије свога чланства. Утисак је да међу њима постоји каткад неизмирљива подељеност, што пресудно утиче на институционални квалитет рада ових тела и квари њихову пројектовану уставну и законску улогу. Друго, још увек нису постали довољно транспарентни и довољно активни у комуникацији са јавности. На пример, Високи савет тужилаштва (ВСТ) је одмах по конституисању организовао јутјуб преносе својих седница, док је Високи савет судства (ВСС) с тим почео доста касније. Нисам приметио да су председници ових органа склони да дају интервјуе за квалитетне медије нити су чланови спремни да излазе у јавност и објашњавају њихову улогу и значај у правосудном систему. У правосуђу многи функционери мисле да је довољно повремено издати саопштење за јавност, формулисано крутим и неразумљивим правничким стилом. Анкетирајте обичне грађане и установићете да велика већина не зна ко бира и разрешава судије и тужиоце. Треће, „промоција“ ових институција из разноразних разлога препуштена је, знатно пре уставних промена, другима: страним и домаћим невладиним организацијама, њиховим саветовањима и округлим столовима.
Немамо склоност да градимо институције изнутра и да полажемо личну жртву да бисмо развили и унапредили унутрашњу комуникацију међу чланством и спољну комуникацију са јавношћу. Кад то не радите сами, радиће вам други, увек далеко лошије од вас, а без довољне видљивости тешко ћете изградити друштвени и институционални ауторитет за шта су потребне деценије. И, наравно, увек ћете изазивати сумњу у јавности да неко други, институционално страни фактор пресудно утиче на ваш рад. Јавност је институционални штит од непримереног утицаја и један од гаранта независности у раду. То још увек не разумемо у довољној мери и зато уместо јавно изражене речи бирамо заклон ћутања.
Како гледате на захтеве за смену Загорке Доловац, који су добили подршку и кроз народну иницијативу и од стране одређених политичких покрета, али се у пракси не реализују због сложене процедуре? Да ли је положај јавног тужиоца постао институционално нераскидив?
Народна странка је покренула прикупљање потписа за иницијативу за смену врховног јавног тужиоца, али таква иницијатива може имати извесну политичку, не и правну релевантност. Бројем прикупљених потписа може се свакако широј јавности и самој Народној скупштини указати на неопходност расправљања и одлучивања о одговорности врховног јавног тужиоца. Подсећам да су избор и престанак функције врховног јавног тужиоца као највишег тужиоца у Републици Србији, и после уставних промена, остали у надлежности Скупштине, иако јој је „маневарски простор“ сужен. Тако, на пример, Врховног јавног тужиоца Скупштина бира на предлог ВСТ-а, при чему ВСТ предлаже једног кандидата, тако да Скупштини остаје да „бира“ да ли ће прихватити или одбити тог кандидата. Врховни јавни тужилац одговара за рад јавног тужилаштва и свој рад Народној скупштини, али није одговоран за поступање у поједином предмету. Врховни јавни тужилац је дужан да подноси редовни годишњи извештај о раду јавног тужилаштва и извештаје које затражи надлежни одбор Скупштине. Постављам питање и врховном јавном тужиоцу и Народној скупштини, односно одбору за правосуђе да ли је та, законом прописана, процедура до сада поштована. Да ли је, на пример, надлежни скупштински одбор тражио „ванредни“ извештај у вези са стањем у јавном тужилаштву након пада надстрешнице или у вези са недоумицама које су се створиле у јавности у вези са (не)поступањем надлежних тужилаштава? Надаље, постоји институт разрешења сваког, па и врховног јавног тужиоца из уставом и закононом прописаних разлога. Постоји и кривично дело кршења закона од стране судије и јавног тужиоца, које се односи на све јавне тужиоце итд.
Најзад, иако је законска процедура сложена и захтевна, коначну одлуку о разрешењу врховног јавног тужиоца доноси Народна скупштина. Хијерахијски „ланац“ одговорности јавних тужилаца и главних јавних тужилаца такође је врло детаљно прописан Уставом и законом и није неспроводив. Такви случајеви јесу изузетно ретки (на пример, 2023. године је ВСТ разрешио једног јавног тужиоца пошто је претходно утврђено да је извршио два тешка дисциплинска преступа). Дакле, сасвим су паушалне оцене које изричу поједини политичари, међу којима нажалост има и правника, да су промене Устава у правосуђу довеле до неодговорности, па чак и отуђења јавног тужилаштва од државе. Подсећам да је јавно тужилаштво од својих првих дана, од 1945. године када је конституционализовано па надаље, центар једне поприлично сепаратне моћи и да ниједна реформа до данас није ишла или можда смела да иде толико „дубоко“ да то суштински промени.
Да ли би, по вашем мишљењу, било оправдано размотрити уставне или законске механизме који би омогућили транспарентније и ефикасније разрешење јавног тужиоца у случајевима када изостане деловање у предметима од високог јавног интереса?
Имајући у виду актуелни друштвено-политички контекст, као и сложен поступак промене Устава, који захтева уставотворни референдум као и у јануару 2022. године, није реално очекивати брзу уставну промену, али као учесник у писању уставних амандмана сматрам корисним да се о конкретним недостацима нормативних решења или проблемима у њиховој примени отвори јавна расправа. Друштвени дијалог нам је потребан око уставних и већих законских промена, јер без свестране и аргументоване, а не политикантске, расправе нема решења око којих ће се постићи највиши могући друштвени консензус. Што се законских измена тиче, оне су процедурално лакше спроводиве, али и ту треба бити опрезан, јер квалитетна решења у сету нових правосудних закона не смемо да покваримо него да унапредимо са становишта праксе. На пример, једно од таквих су можда и корекције различитих већина за одлучивање у ВСС-у и ВСТ-у које дискредитују намеру уставотворца да се обезбеди равномеран утицај судија, односно тужилаца и истакнутих правника у овим телима. Можда би требало размотрити поновно увођење нестручности као разлога за разрешење тужилаца, јер свако ко је дуго у правосуђу рећи ће вам да су многе грешке које лаичка јавност перципира као намерне или политички мотивисане последица нестручности и недовољног знања, а потом немара и неодговорности. Кад се на то дода и притисак споља, од кога год да долази, тешко можете очекивати да ће јавни тужилац нарочито у сложеним предметима који интригирају ширу јавност поступати сасвим у складу са законом, а у циљу заштите јавног интереса. И да не заборавим једну крајње деликатну ствар: основи за разрешење врховног и главног јавног тужиоца нису таксативно наведени у Уставу. И у тој области могућа је мудра законодавна интервенција.
Да ли је потребно посебним прописом или уставним решењем ограничити утицај невладиних и спољних субјеката у области правосуђа, с обзиром на могућност конфликта интереса, финансијску непрозирност и политичко посредовање у кадровским одлукама? Као што је то између осталог учинила већина европских земаља и Сједињене америчке државе?
Требало би чим пре учинити бар две ствари. Прво, отворити друштвени дијалог о положају и улози невладиних организација и изворима њиховог финансирања и указати на позитивне и негативне примере њиховог деловања, како би се обичним грађанима објаснило шта треба, а шта не смеју да раде невладине организације. Велики број наших људи никада није чуо за многе од тих организација, а камоли да је упознат са њиховим вишедеценијским упливом у све државне структуре. Друго, ваљало би формирати тим стручњака, можда од стране Владе, са ороченим задатком да анализирају регулаторне активности у вези са улогом и финансирањем невладиних организација у европским државама, јер се и ове суочавају са огромним проблемима у тој сфери.
Глобални неолиберални поредак изместио је процесе одлучивања из националних државних структура. Повратак државне суверености и националног идентитета, а самим тим и стављање цивилног сектора под правну контролу државе биће дуготрајан процес с крајње неизвесним исходима. Не треба се често позивати на САД, јер искуства тако моћне државе нама не могу бити од велике користи. При том, њихов уставни поредак је дијаметрално различит од нашег. И, начелно, врло сам обазрив кад је реч о пресађивању англосаксонских решења и правних метода. Погледајте како то све наопако функционише у БиХ.
Ако је један од дефинисаних циљева реформе било враћање поверења у правосуђе, како објаснити то што се данас повећава број грађана који правосудни систем доживљавају као затворен, политизован и непоуздан? Где је у том процесу реформе направљен кључни пропуст?
О томе сам већ нешто говорио, али треба свакако направити озбиљну анализу на државном нивоу. Ма колико деловало наивно, нама су на кључним местима у правосуђу, а то важи и за правосудне савете, ВСС и ВСТ, потребни храбри људи од интегритета са високим компетенцијама и огромним институционалним искуством, а не анемични људи бирократског менталитета. Када се успоставља нови систем у који ће грађани имати веће поверење, неопходни су истакнути појединци који имају спремност да индивидуалне квалитете подреде колективу, али и меру аутономије у односу на покушаје споља, нарочито појединих бахатих политичара, да нови систем покваре од самог почетка. Професионални и животни егоизам који је дошао са либералног Запада толико се запатио да су наши људи готово изгубили осећај дужности према држави, институцијама и грађанима. У таквом амбијенту, можемо брисати и писати законске прописе, али дефицит друштвеног ауторитета правосуђа, као и законодавне и извршне власти биће само већи. Неформални утицај друштвених мрежа и медија наставиће да урушава државу у свим сегментима. Срећом или нажалост, то није само наш, већ и глобални проблем.
Као некадашњи члан Комисије за помиловања, како оцењујете правни оквир института помиловања у Србији? Да ли је он довољно прецизно дефинисан?
Овлашћење председника Републике да даје помиловање је предвиђено Уставом. Реч је о овлашћењу шефа државе које познаје већина савремених устава. У вези са свим осталим, ово овлашћење изазива бројне контроверзе, што не чуди имајући у виду да оно представља уставом дозвољено одступање од начела обавезности судске одлуке, које подразумева да само надлежни суд може преиспитивати судску одлуку. Помиловањем се чак може „интервенисати“ и у сам кривични поступак. То је случај код тзв. аболиције, када се одлуком председника практично обуставља кривични поступак против одређеног лица. Ова врста помиловања, коју познаје наш закон, донет још деведесетих година прошлог века, највише је спорна, јер се одлуком о помиловању спречава из одређених разлога, углавном строго везаних за личност помилованог, изрицање правде, а доводи се у питање и уставом гарантована претпоставка невиности.
Иако је неретко у конкретном случају тешко разлучити да ли је помиловање акт милосрђа (на пример, ако постоје изразито тешке животне околности на страни помилованог) или коректив правде (ако је, на пример, донета формално законита судска пресуда која је очигледно неправична) или акт политичке милости (када се оптужени ослобађа кривичне одговорности или осуђени ослобађа извршења дела казне како би се постигли одређени политички ефекти смиривања већих друштвено-политичких тензија), треба га изузетно и крајње рестриктивно давати. Док сам био председник Комисије за помиловање, председник Вучић није дао ниједно помиловање, а колико се сећам Комисија је само једанпут дала позитивно мишљење о молби за помиловање.
„Пандорина кутија“ отворена је када је председник Вучић дао помиловање, тачније аболицију за тринаесторо студената и професора који су учествовали у насилним протестима након пада надстрешнице у Новом Саду. Строго посматрано, председник је на то био овлашћен и на тај начин он је неспорно испунио један од четири иницијална захтева тзв. студената у блокади. Неку врсту „правичне (политичке) равнотеже“ желео је да постигне помиловањем четворица активиста СНС-а који су повредили девојку која је напала страначке просторије у Новом Саду. Иако ниједан председник, па самим тим ни наш, није везан правним разлозима када даје помиловање, чини се, да је у наведеним случајевима, недостајала индивидуализација околности везаних за сваког помилованог. То су примери „колективног помиловања“, који и уз најбољу намеру, по правилу, не доприносе смиривању политичких тензија, него управо служе као изговор за њихово подизање.
